Regierung will ein Personalgesetz schaffen
SG. Zurzeit sind die dienstrechtlichen Beziehungen zwischen dem Kanton St.Gallen und seinen Mitarbeitenden im Staatsverwaltungsgesetz geregelt.
Darüber hinaus gelten zahlreiche Verordnungen, Richtlinien und Weisungen. Die Regierung will das Dienstrecht nun in einem eigenständigen Personalgesetz regeln. Es soll Vorgaben der neuen Kantonsverfassung, beispielsweise die weitgehende Abschaffung des Beamtenstatus, berücksichtigen und sich stärker dem privaten Arbeitsrecht annähern. Das federführende Finanzdepartement gibt den Gesetzesentwurf nun in die Vernehmlassung. Das Personalgesetz soll nächstes Jahr vom Kantonsrat beraten werden; demzufolge könnte es Anfang 2011 in Vollzug gesetzt werden.
Der gesetzliche Rahmen für die dienstrechtlichen Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Mitarbeitenden ist im Staatsverwaltungsgesetz festgelegt. Darüber hinaus – im Sinn von Ausführungsbestimmungen – regeln zahlreiche Verordnungen, Richtlinien und Weisungen das Dienstverhältnis. Diese hohe Regelungsdichte auf verschiedenen Stufen macht es insbesondere für die Mitarbeitenden wenig transparent. Die Regierung will nun ein Personalgesetz einführen, wie es die Mehrzahl der Kantone bereits kennt. Das Dienstrecht soll in einem geschlossenen System personalrechtlicher Erlasse geregelt werden. Dies verbessert nicht nur die Übersichtlichkeit, sondern erhöht auch die Rechtssicherheit.
Auch inhaltlich sind die dienstrechtlichen Bestimmungen revisionsbedürftig. Zum einen machen gesellschaftliche Veränderungen Anpassungen nötig, beispielsweise die Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Zum andern gilt es, Bestimmungen der neuen Kantonsverfassung nachzuvollziehen. Dazu zählen die Aufhebung des Beamtenstatus sowie die Bezeichnung derjenigen Staatsangestellten, die dem Kantonsrat nicht angehören dürfen.
Annäherung ans private Arbeitsrecht
Nach dem Wegfall des Beamtenstatus sollen die Angestelltenverhältnisse einheitlich geregelt werden. Dabei soll – ähnlich wie dies der Bund und verschiedene Kantone und Gemeinden getan haben – vieles dem privaten Arbeitsrecht angeglichen werden. Dies beschränkt sich jedoch auf die inhaltliche Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse. Am Grundsatz der öffentlich-rechtlichen Anstellung wird festgehalten, weil die Bindung an zentrale rechtsstaatliche Grundsätze wie Legalitätsprinzip, Gleichbehandlungsgebot und Willkürverbot durch die Umstellung auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse nicht beseitigt werden kann.
Die Anstellung beim Staat wurde bisher mit einer Verfügung rechtskräftig. Heutzutage geht man von einer vertraglichen Bindung zweier gleichberechtigter Partner aus, deshalb soll der Kanton St.Gallen vom Verfügungsmodell zum Vertragsmodell wechseln. Die Kündigung des Arbeitsverhältnisses soll künftig folgerichtig ebenfalls nicht mehr durch eine Verfügung, sondern durch einseitige Erklärung erfolgen. Bei Anfechtung einer Kündigung entfällt danach die aufschiebende Wirkung. Überdies können aus ungerechtfertigter Kündigung nur noch vermögensrechtliche Entschädigungsansprüche, nicht aber die Weiterführung des Dienstverhältnisses geltend gemacht werden.
Dienstrecht wird abgelöst
Mit dem Wegfall des Beamtenstatus und der vertraglichen Basis sind die Arbeitsverhältnisse nicht mehr der Anwendbarkeit des Disziplinarrechts zu unterstellen. An die Stelle von Disziplinarmassnahmen treten personalrechtliche Massnahmen und Instrumente, zu denen auch die Administrativuntersuchung gehört. Das Disziplinarrecht gilt allerdings weiterhin für jene Arbeitsverhältnisse, die durch eine Wahl durch das Volk oder den Kantonsrat zustande kommen oder für die eine Spezialgesetzgebung gilt.
Das Rechtsschutzverfahren wird ebenfalls neu geregelt; die bisherige Spaltung des Rechtswegs in Anfechtungs- und Klageverfahren wird aufgehoben. Personalrechtliche Ansprüche sollen neu einzig im Klageverfahren vor Verwaltungsgericht geltend gemacht werden können. Zuvor ist zwingend ein Schlichtungsverfahren vor einer paritätisch zusammengesetzten Schlichtungsstelle durchzuführen. Die bisherigen verwaltungsinternen Instrumente zur Konfliktlösung, die interne Schlichtung und die Ombudsstelle, werden beibehalten.
Altersrücktritt flexibilisieren
Für den Übertritt in den Ruhestand galt bisher eine Bandbreite zwischen 63. und 65. Altersjahr. Künftig soll es einen einheitlichen Stichtag geben: das Erreichen des 65. Altersjahres. Gleichzeitig wird der Zeitraum ausgedehnt, während dem die Arbeitnehmenden in den Ruhestand übertreten können. Dies ist zwischen dem 58. und dem 70. Lebensjahr möglich. Liegen besondere Gründe vor, hat der Arbeitgeber anderseits neu das Recht, den Altersrücktritt ab Alter 58 anzuordnen. Angestrebt wird insgesamt eine Individualisierung und Flexibilisierung des Altersrücktritts, was wiederum mit der laufenden Revision der beruflichen Vorsorge zu koordinieren ist.
Verordnungen anpassen
Ausserdem sind verschiedene Anpassungen auf Verordnungsstufe vorgesehen, die zwar nicht Gegenstand der Vernehmlassungsvorlage sind, im Bericht aber aus Transparenzgründen aufgezeigt werden. Dazu gehören Regelungen im Bereich der Dienst-, Arbeits- und Überzeit. So beabsichtigt die Regierung, den Ferienanspruch um zwei bis drei Tage sowie den bezahlten Vaterschaftsurlaub auf fünf Tage zu erhöhen. Andererseits werden die Grundzüge eines neuen Lohnmodells skizziert, das Leistungsorientierung und Flexibilität des geltenden Lohnsystems verbessern soll. Damit wird dem Anliegen verschiedener parlamentarischer Vorstösse Rechnung getragen.
Aus heutiger Sicht ist davon auszugehen, dass die Umsetzung des neuen Personalrechts mit den bestehenden Ressourcen erfolgen kann. Mehrkosten ergeben sich aufgrund der im neuen Personalgesetz vorgesehenen Verlängerung der Lohnfortzahlung bei Krankheit und den Altersüberbrückungsleistungen. Anspruch auf diese Leistungen hat, wer von einer vorzeitigen Auflösung des Arbeitsverhältnisses betroffen ist.